В началото на управленската си кариера Цветан Цветанов, вторият човек в ГЕРБ, обичаше да обосновава решенията на мнозинството с “Имаме политическа воля”. Вече 10 години този лозунг е основен мотив за решенията на парламента и правителството, често прокарвани през задния вход, на едно четене, без оценка на въздействието и дори заради конкретни бизнеси и/или хора. Този подход се прилага и за големите инвестиционни проекти, където внезапните и непрозрачни решения за изразходване на милиарди левове от бюджета са правило, а не изключение.

Проектите за превъоръжаване на армията, строителството на магистрала "Хемус", скъпите ремонти на язовири, активизирането на газовите проекти, рестартът на АЕЦ “Белене” са сериозни поводи да поставим въпроса за избора на големите проекти, осъществявани с публични средства. Тези проекти

се замислят, оценяват и проектират в тесен кръг

Публиката се информира за тях основно от прессъобщенията на съответните министри или от отговори на депутатски въпроси. Това не е сериозно.

Не е сигурно дали и министрите, които стоят зад решенията, са наясно съ смисъла на разходите, които одобряват. Например единствените изказвания на правителственото заседание на 12 декември 2018 г., на което премиерът Бойко Борисов представя решението за заделяне на 1.35 млрд. лева за изграждане на 134 км от АМ “Хемус”, са на министър Петя Аврамова и на кметовете, които му изказват благодарност. Никой не пита, а и от постановлението не става ясно как ще се достроява магистралата - на един или на няколко лота (те са на различен етап на проектна готовност) и дали наистина всичко ще се възложи на държавното “Автомагистрали” ЕАД, а то ще превъзлага поръчки без търг. Няма документална следа Министерският съвет да е обсъждал параметри и резултати от дострояването на магистралата.

Възможно ли е

малка група да решава кой е най-подходящият проект,

избор на трасе и кои участъци имат приоритет? Още по-важно - как ще се “избият” разходите, какви съпътстващи инвестиции и усилия са нужни? Тази информация я няма никъде - включително на сайта на АПИ. На този фон не е изненада, че строителството върви, без да е обявен финансово-икономически анализ, само на основание на надеждата, че щом е магистрала, тя е от полза.

Още по-фрапиращо е планирането на тол системата. От началото на тази година вече има електронни винетки, но самата тол система ще тръгне от 16 август. Какво ще обхваща тя, е неясно (има изказвания за 11 000 километра, както и за 16 000 километра). Още не се знае и какви ще бъдат тол таксите (от 12 до 20 стотинки на км). Без тези параметри не може да се оцени ефективността на системата, но очевидно може да се сключват договори и да се правят разходи.

В бюджет 2019 са предвидени еднакви суми за приходите и разходите, свързани с тол системата - по 215 млн. лева. През 2020 г. сумите ще бъдат 263 млн. лева, а през 2021 г. - 294 млн. лева (общо 770 млн. лева). Равните приходи и разходи направиха впечатление и на фискалния съвет, който написа в становището си по бюджет 2019 г., че вероятно има грешка. Регионалното министерство по-рано обясняваше, че разходите ще бъдат авансирани от изпълнителя (консорциум "Капш") и след това ще се възмездят от приходите. Но това не изглежда да е вярно. Договорът с консорциума на стойност 180 млн. лева бе сключен през януари 2018 г., а според анекс към него от септември държавата трябва да плати 50% от сумата до края на февруари 2019 г. Тоест, още преди да се внесе проектобюджетът за 2019 г., е било ясно, че разходите - поне тези на "Капш", няма да се възстановят от приходите, а ще се платят от бюджета.

Този тип планиране

позволява да се скрива пълният обхват на разходите

В случая с тол системата разходът, който се извежда на преден план, е договорът с “Капш” за проектиране, изграждане и въвеждане на електронна система за събиране на таксите. Това обаче не включва наем за съоръженията, доставката на автомобили, с които АПИ ще извършва контрол на място, нито заплатите на близо 1000 души, които ще бъдат назначени допълнително. Приходите също не са ясни - премиерът Бойко Борисов оцени потенциала на тол системата на 1 млрд. лева. Министерството на финансите залага по-малки суми в бюджета.

Върхът на преднамереното неумение да се планират публични инвестиции е програмата за безплатно саниране, която тръгна без предварително заложени минимални изисквания, а в началото - и без ограничения на цените. Такъв подход е предпоставка за непоследователност, непроследимост и неприятни финансови изненади.

Много от големите проекти се точат с години, дебатират се дълго и после внезапно се спират или форсират в някаква посока при оскъдна или неясна обосновка. А планирането на бюджетните разходи, с изключение на тези, които са свързани с еврофондове и на проектите за превъоръжаване на армията, се прави за календарна година. Дългият срок на изпълнение има обективни причини (процедури, одобрения, технологични срокове), но може да се дължи и на субективни фактори - като лошото планиране, при което се губи време, технологиите остаряват и се трупат нови разходи.

Строителството на “Хемус” се точи от над 44 години,

а плановете за АЕЦ "Белене" са от почти 40 години. Възобновяването и спирането на ядрения проект доведоха до пропиляване на стотици милиони левове - разходи за амортизации, проучване и проектиране, подновяване на разрешителни, адвокатски хонорари, охрана и складиране. Само възнаграждението, което НЕК плати на консултанта на “АЕЦ “Белене” “Уорли Парсънс” до прекратяването на проекта през 2012 г., е 266 млн. евро. Можем да отпишем и част от стойността на първия реактор за "Белене", който бе продаден в Чехия. Няма гаранции дали в някакъв далечен момент не трябва да отпишем и сегашните реактори, които се съхраняват в найлони.

Такива загуби са твърде много за държава, която не може да осигури канализация в много населени места, поддръжка на жп инфраструктурата и мостовете, нормални пътища и тротоари.

Част от изброените инвестиционни решения са обект на продължителни спорове, зад които има повече геополитика (ако изобщо геополитиката е част от уменията на българските политически мъже), отколкото икономическа логика. Това не означава, че тези проекти са губещи за всички, а само, че губещ е публичният интерес. Политизирането е по-малката беля. По-голямата е, че такива проекти имат сериозен корупционен потенциал. Чуждите държави, които се опитват да влияят на българския политически елит, са наясно с неговите “малки” слабости. Колкото по-скрити са критериите за оценка на един проект, толкова по-лесно е той да се превземе от частни интереси.

На следващо място стои въпросът за избора на приоритети и за оценката на разходите и ползите на даден проект. От тази гледна точка

повечето големи инвестиции са в зоната на здрача

Критериите, на базата на които едни получават по-бързо финансиране от други, не са известни. За публиката остава впечатлението, че правителството се събира (обикновено към края на годината), вижда каква сума има и я намества според проектите, които са в напреднала фаза*.

Най-големите проекти като “Южен поток”/”Турски поток” започват и спират внезапно въз основа на непубликувани решения. Други се решават едва ли не “на коляно” - като хрумването да се възложи на Държавната консолидационна компания (с принципал министъра на икономиката) да организира ремонта на язовири. 

Уредбата, отнасяща се до управлението на големи инвестиционни проекти, осъществявани с публични средства, е разпокъсана и непълна. Повечето разпоредби, отнасящи се до управлението на инвестиционни проекти, осъществявани с публични средства, са секторни. Общи правила не съществуват с изключение на процедурите, предвидени в Закона за обществените поръчки и Закона за концесиите. Те обаче са крайно недостатъчни.

В разбиранията на последните правителства (включително по времето на кабинета на Пламен Орешарски, когато имаше специално министерство) инвестиционното проектиране е процес, свързан със строителството. Така, доколкото има специална уредба, тя се състои основно от Закона за устройство на територията (ЗУТ) и Наредба №4. Но ЗУТ е ограничен само до строителството, а не (например) до доставката на оборудване или внедряването на технологични решения. Законът за опазване на околната среда от своя страна задава правила за ОВОС.

Има подробна нормативна уредба, отнасяща се до разпореждането с държавни активи - Закон за приватизацията, Закон за концесиите, Закон за държавната собственост, но по отношение на “създаването” на такива активи

правилата са оскъдни

В Закона за държавната собственост дори не е предвидено, че държавни активи може да се придобиват чрез изграждане (само чрез заменки, покупки и пр.).

Почти единственият закон, който урежда инвестиционните проекти, свързани със значителен разход на бюджетни пари, е Законът за отбраната и въоръжените сили. На негово основание бяха разработени подробни проекти за нови изтребители, патрулни кораби и сухопътна техника и те бяха внесени за одобрение в парламента.

Законът за енергетиката съдържа разпоредби за стратегическите обекти, но не дава детайлни правила. Когато проектът е грамаден - като АЕЦ “Белене”, той успява да “пробие” до обществено обсъждане и възлагане на независима оценка. В тази област има и специален закон - за безопасно използване на ядрената енергия, който изисква три оценки - за ядрена безопасност и ОВОС, за управлението на ядрените отпадъци и за социално-икономическото “значение от” изграждането на ядрена централа. Тези оценки бяха забравени преди предишната първа копка. Сега явно се разчита на доклада на БАН да обоснове инвестицията. Другият голям проект в енергетиката - “Турски поток”, бе одобрен от парламента само чрез няколко реда допълнение към енергийната стратегия.

Липсва ключовото изискване за мащабни инвестиции

- икономическите ползи да надхвърлят пълните икономическите разходи за реализация на проекта. Това включва не само възвръщаемост, но и много други ефекти - намалени транспортни разходи, съкратено време за доставка, сигурност на снабдяването, намаляване на замърсяването и пр. Накратко, съществуващата нормативна уредба не дава добър отговор на главния въпрос: Как се гарантира, че държавата харчи ефективно публичните средства? 

Ако се изключи разпоредбата на чл. 20 от Закона за публични финанси, спазването на принципите на икономичност, ефективност и ефикасност при инвестирането на публични средства е нещо, което се подразбира, но не е вменено като задължение или критерий за оценка (освен в чл. 53 от Закона за еврофондовете). Министерствата продължават да опаковат бюджетните разходи формално в “програми”. Дори когато се поставят целеви стойности, те не са обвързани с размера на финансирането или са прекалено хлабави.

Фискалният съвет написа в становището си по проектобюджета за 2019 г.: “Включването на повече информация при представянето на разходните политики - както с фискални измерители, така и посредством ключови индикатори за измерване степента на изпълнението им, ще позволи проследяването на постигнатия напредък по провежданите политики и за по-ефективно и ефикасно управление на публичните разходи”. Отговор на това предложение няма.

За управлението на големи проекти, финансирани от европейски фондове, има специален закон. Той установява правила за многогодишно планиране, процедури и правила за допустимост на разходите. Благодарение на това, когато се харчат пари от ЕС, българският законодател е много строг. Но когато се харчат средства от националния бюджет, е либерален. Той няма против, ако в края на финансовата година се дадат 1.35 млрд. лева за “Хемус” с постановление от страница.

Поне големите инвестиционни проекти трябва да се третират с еднаква взискателност - независимо дали се финансират от националния, от европейския бюджет, или чрез публично-частно партньорство.

КАКВО ДА СЕ ПРАВИ

Необходимо е да се промени Законът за публичните финанси (или да се приеме отделен закон), така че да се въведат принципите на капиталово бюджетиране. Това препоръчва и фискалният съвет: “Ефективността на държавните разходи и приносът им за икономическия растеж са на ниско равнище, което е резултат от слабости в процеса на планирането, в частност при капиталовите разходи”.

Трябва да се въведе многогодишно планиране и проектите да са обвързвани с възможните източници на финансиране. Добре е това да заработи преди новия програмен период за еврофондовете.

Анализът разходи - ползи трябва да стане задължителен. Трябва да се направи разграничение между проекти, които имат пряка възвръщаемост (например от такси), и проекти, които разчитат на външни ефекти (тоест ползата от тях е косвена).

Всички проекти на стойност над 1 млн. лева трябва да следват единни правила за оценяване, разработване на финансова структура, подбор. Необходими са ясни процедури и отговорности и изисквания за отчетност.

Трябва да се гарантира проследимост на капиталовите разходи на бюджета. Ангажиментите по инвестиционни проекти  трябва да бъдат подробно разписани.

Необходима е законова преграда срещу старта на проекти с неясно финансиране. Такива проекти, които се финансират на парче, обикновено се точат дълго, а разходите им надскачат многократно първоначалните оценки. В България има достатъчно добри експерти, които могат да напишат правила за  финансовата структура на проектите, ако бъдат поканени. Подобни ясни правила биха засилили позицията на правителството, когато то бива изнудвано за допълнителни пари за довършване на проектите.

Разходите по поддръжка на готовия проект също трябва да са предвидени още при бюджетирането му. Сега това се пропуска. Например приложението ЛИМА на АПИ е изградено по ОП "Техническа помощ". А когато тя приключи?

Тези правила следва да се отнасят и за инвестициите на държавните предприятия - особено за разходи, финансирани със заеми, които един ден могат да легнат пак на гърба на данъкоплатеца (да не забравяме БДЖ и да държим под око действията на БЕХ).

Специално за големите проекти трябва да се предвидят по-тежки изисквания за финансов и икономически анализ на етапа на проектиране, както и минимални изисквания и индикатори, които да позволят проследяване на резултатите от инвестицията. Оценката на тези проекти следва да се прави извън институциите, които организират изпълнението. Проследяването на изпълнението също трябва да се изнесе извън администрацията. За целта може да бъде създаден независим орган, извън правителството, който да съгласува инвестиционните предложения над определена прагова стойност. Идеята е той да включва хора с доказан авторитет, които държат на репутацията си. Тъй като потенциалните кандидати не са много, правомощията на този орган следва да бъдат концентрирани върху най-важните проекти с идеята да създадат стандарт и добри практики.

Добър пример са комитетите за наблюдение на оперативните програми. Те включват представители на изпълнителната власт, общините, работодатели и синдикати, на академичната общност и гражданския сектор. Но не трябва да се създават съвети и комитети, които само да изслушват министрите, а единственото решение, което обикновено вземат, да е по съдържанието на прессъобщението - както работят съветите за регионално развитие.

Този орган трябва да има достатъчно голям бюджет, който да му позволи да поддържа квалифициран персонал и да наема външни експерти (включително лаборатории за оценка на качеството на магистралите, без това да се превръща в политически спор). Трябва да му бъде осигурен достъп до информация, включително такава, която ведомствата квалифицират като професионална тайна.

Този орган може да бъде ангажиран пряко само с оценката на най-големите проекти, но да прави обобщен доклад за публичните инвестиции, така че да осигурява поглед и върху общата картина. Също така може да разработва наръчници и стандарти, които да са препоръчителни за отделните ведомства и местните власти при подбора и осъществяването на по-малки проекти. Може дори да обосновава максимални размери за определен тип разходи. Щом НАП изисква от средни предприятия да обосновават пазарни цени, защо данъкоплатецът да не изисква подобно усилие по отношение на публичните инвестиции? 

*Заглавията са на редакцията. Пълният вариант на статията е публикуван на Economix.bg със заглавие "Правила за големите инвестиционни проекти".