Възможно ли е 8 млрд. лева фискален резерв да не са достатъчни? Поредица информации навяват съмнения, че правителството няма чак толкова голям ликвиден буфер, за да посрещне влошаване на ситуацията с пандемията и предстоящите плащания по дълга през 2022 г. и 2023 г.
Фискалният резерв са спестяванията на правителството в БНБ и търговските банки. Към него се добавят и вземания от еврофондове (тоест пари, които очакваме да получим). Средствата в БНБ са готовите пари, към които правителството прибягва, за да се разплаща, включително когато постъпленията от данъци и др. са по-малко от разходите му. Към 31 декември те са 8.02 млрд. лева. В края на февруари са 7.99 млрд. лева, тоест почти без промяна. Още около 500 млн. лева се държат в търговски банки. Общо – 8.5 млрд. лева в края на 2020 г. Прави впечатление, че през последните години сумата рядко е спадала под 8 млрд. лева.
Министерство на финансите не публикува детайлна информация за състава на фискалния резерв. Знае се, че в него влизат Сребърният фонд, Националният фонд (средствата от ЕС), двата национални ядрени фонда и други сметки на бюджетни организации.
Основният компонент е Сребърният фонд (истинското му име е Държавен фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система). Създаден е през 2006 г. В него постъпват суми от приватизация, бюджетни излишъци, приходи от концесии, а от 2015 г. влизат и пенсионни “отчисления” - ако човек реши да се откаже от осигуряване в частен пенсионен фонд и да премине изцяло към ДОО, натрупаните по личната му партида средства се прехвърлят в Сребърния фонд. Средствата му се държат по сметка в БНБ, по която не се начисляват лихви.
Според доклада за изпълнение на бюджета за 2020 г. средствата в Националния фонд са 3 млрд. лева. Този фонд обединява постъпилите суми по оперативните програми, включително съфинансиране, програмите за трансгранично сътрудничество, Финансовия механизъм на ЕИП, Норвежкия механизъм, Българо-швейцарската програма и др.
Във фискалния резерв влизат още двата национални ядрени фонда и СЕС - фондът "Сигурност на енергийната система". Управлението на средствата на тези фондове се урежда с наредби на МЕ. Включени са и сметки на Учителския пенсионен фонд, ДФ Земеделие, средства на НЗОК и др.
Голямо перо (най-малко 2 млрд. лева) са сметките за чужди средства, с които правителството системно злоупотребява през последните пет години. Чрез тях в края на годината обикновено МС заделя средства от текущите приходи, за да може да ги харчи следващата годината. Така стана с парите за санирането, после и за строителството на АМ “Хемус”. Миналата година се случи и с някои разходи, свързани с COVID-19 (сумите бяха отчетени като разход през 2020 г., но плащанията се правят от сметката за чужди средства на съответната организация тази година). Това са заделени средства за покупка на ваксини например. И средствата за мярката 60/40 може да са по сметка за чужди средства, но това не става ясно от последните налични отчети на НОИ. Тези пари трябва да са налични, за да вървят разплащанията.
И така, събираме известното (към 31 декември):
Сребърен фонд – 3.3 млрд. лева (информация, налична на сайта на МФ)
Национален фонд, средства на ЕС – 3 млрд. лева (доклад за изпълнение на бюджета за 2020 г.)
Фонд за извеждане от експлоатация на ядрени блокове – 1.7 млрд. лева (информация, получена от МЕ)
Фонд Обезвреждане на ядрени отпадъци – 153 млн. лева (информация, получена от МЕ)
Фонд Сигурност на енергийната система – 408 млн. лева (по информация, получена от МФ).
Учителски пенсионен фонд – 295 млн. лева (част от средствата на УПФ са инвестирани в ДЦК и не се включват тук, информацията е налична на сайта на НОИ)
Сметки за чужди средства – над 2 млрд. лева
Дотук сумата е почти 11 млрд. лева. И това не е всичко. Трябва да добавим още социалноосигурителни и други по-малки фондове, както и сметките на бюджетни организации, за които не е събрана информация. Но според правителството към 31 декември фискалният резерв е 8.6 млрд. лева (8.5 млрд. лв. депозити в БНБ и банки и 0.1 млрд. лв. вземания от фондовете на ЕС за сертифицирани разходи, аванси и други).
Как е възможно такова разминаване?
Едно вероятно обяснение е да са ползвани средства от някои от фондовете за текущи разходи. Това е правено в миналото - например през 2013 г. представители на НДСВ съобщиха за подобен проблем с фискалния резерв. Разликата между тогава и сега е, че сега има повече "неприкосновени" средства - с ясно предназначение, които не могат да се ползват за нищо друго (такива са парите в Сребърния фонд, както и на фонда за извеждане на ядрени съоръжения от експлоатация).
Разминаването в данните може да означава, че “наличностите” по сметките на даден фонд или сметка включват не само реалните пари, но и бъдещи постъпления (вземания), т.е. наличностите може да не са налични към определен момент.
Правилата, по които може да се прехвърлят средства между различните фондове, са по-неясни и от структурата на фискалния резерв.
Повечето от сумите във фискалния резерв са част от Единната сметка, но дали това означава, че е възможно
да се преливат суми от един фонд в друг?
Единната сметка е система за събиране, съхраняване, разплащане и отчитане на средствата на бюджетните организации. Левовите постъпления на бюджетните организации, които са част от държавния бюджет, се централизират в единната сметка и плащанията се извършват до общия размер на средствата (при съответните лимити). Средствата на организации извън държавния бюджет - например на НЗОК, НОИ, на съдебната власт - запазват финансова автономност.
Има индикации, че прехвърляне на средства не е изключение, но за мащабите можем само да гадаем. В Единната бюджетна класификация съществува параграф "друго финансиране" – предоставени/получени временни депозити и гаранции на други бюджетни организации. Това прехвърляне би трябвало да е заемообразно, с основание и на база правила и условия. Тези правила обаче трудно могат да бъдат изведени от Закона за публични финанси или одитните доклади на Сметната палата. Има поне един пример, когато преливането на средства е уредено изрично: От постановленията за изпълнение на бюджета за 2019, 2020 и 2021 г. виждаме, че чрез Националния фонд се предоставя авансово финансиране на Национална компания „Железопътна инфраструктура“, „Метрополитен“ – ЕАД, „Фонд мениджър на финансови инструменти в България“ – ЕАД, и ВиК операторите. Това т.нар. авансово финансиране е под формата на възмездна финансова помощ. През последната година Националният фонд може да предоставя и временни заеми за операции, свързани с COVID-19.
Оттук следват два извода:
Първо, необходими са ясни правила и ограничения за преливане на средства между различните фондове. Има си причина да съществуват различни бюджетни фондове, а не всички правителствени спестявания да са в общия кюп. Някои от тези средства са с по-дълъг хоризонт. Много от тях са целеви – например сметката за ваксини. Освен това част от парите във фискалния резерв всъщност не са средства на правителството – това се отнася най-вече за средствата в НЗОК, УчПФ и (поне част) от парите в Сребърния фонд.
Второ, МФ дължи обяснение за разминаването между отчитания размер на фискалния размер и наличностите по сметки на различни бюджетни организации. Необходима е по-подробна информация за фискалния резерв, за да се оцени дали правителството разполага с резерви, за да посрещне непредвидени разходи, свързани със задълбочаване на COVID пандемията. Активното емитиране на ДЦК от началото на годината може да се разглежда в тази светлина.
N.B.
Според предоставени допълнително разяснения от МФ размерът на фискалния резерв е "резултативна величина, която се определя от операциите по касовото изпълнение на съответните бюджети, сметки и фондове". В отговора на МФ (пълния текст може да видите тук) се посочва още, че ядрените фондове са бъдещ ангажимент и затова неусвоените средства се отчитат задбалансово.
